Loi sur la propriété foncière en Argentine : Rempart de la souveraineté ou obstacle au développement ?

La Loi sur la propriété foncière, promulguée en 2011, a limité l’acquisition de terres rurales par des étrangers dans le but de protéger la souveraineté nationale. Son abrogation par le gouvernement de Javier Milei a relancé un débat central : ces restrictions défendent-elles les intérêts du pays ou freinent-elles son développement économique ? Cet article passe en revue l’origine de la loi, son impact et comment elle se compare à d’autres réglementations internationales similaires.

Le 22 décembre 2011, le Congrès de la Nation Argentine a promulgué la Loi N° 26.737 sur le Régime de Protection du Domaine National sur la Propriété, la Possession ou la Détention des Terres Rurales. Communément appelée « Ley de Tierras » ou « Loi sur la Propriété Foncière », la réglementation a restreint l’acquisition et la détention de terres rurales par des personnes physiques et morales étrangères dans le pays. Les principales restrictions étaient les suivantes :

• À l’échelle provinciale, municipale ou au sein d’autres divisions administratives, la possession de terres rurales par des étrangers ne pouvait dépasser les 15 %.
• De ces 15 %, aucune nationalité spécifique ne pouvait excéder les 30 % [1].
• Un étranger ne pouvait posséder  plus de 1 000 hectares ou l’équivalent fixé par le gouvernement [2].
• Les étrangers ne pouvaient être propriétaires de terres dans les zones côtières, frontalières ou à proximité de plans d’eau significatifs (y compris les eaux souterraines).

Les principaux arguments avancés originellement par le gouvernement sur la nécessité de la Loi sur la Propriété Foncière proviennent du débat ayant eu lieu au Congrès et se résument de la manière suivante:

• La terre est une ressource naturelle stratégique, rare et non renouvelable, essentielle pour le développement humain et social [3].
• La nécessité de limiter l’appropriation de vastes superficies de terres par des capitaux spéculatifs, observée dans plusieurs pays à travers le monde, y compris en Argentine [4].
• La possession étrangère entravait la construction de logements accessibles pour les Argentins [5].

D’autre part, lors de ce débat parlementaire, les principales objections à la Loi sur la propriété foncière étaient les suivantes :

• Violation du principe constitutionnel d’égalité devant la loi, en particulier l’article 20, qui fait référence aux « ayants droit » ») et non aux citoyens. [6].
• L’interdiction faite aux étrangers ne constituerait pas une solution aux problématiques que la loi cherche à corriger (sécurité alimentaire, protection de la souveraineté, maintien des prix à des niveaux abordables) et ne ferait que nourrir des intérêts xénophobes.  [7].
• Dans des pays ayant des législations foncières similaires, ce sont les gouvernements eux-mêmes qui décident si les investissements leur sont favorables ou non, sans fixer de limite à l’investissement [8].

Immédiatement après son entrée en fonction, le président Javier Milei a émis le décret d’urgence N° 70/2023, abrogeant ou modifiant plus de 300 lois dans le but de déréguler l’économie, en particulier dans le secteur privé.

Ce décret a abrogé la Loi sur la Propriété Foncière dans son intégralité, supprimant de fait les restrictions à l’acquisition de terres rurales par des étrangers à partir du 29 décembre 2023. Cette mesure a été justifiée par la nécessité urgente de modifier certaines politiques de l’État. Selon l’administration Milei, l’investissement étranger favorise l’entrée de capitaux, d’infrastructures et de technologies dans le pays [9].

Après l’entrée en vigueur du décret, le Centre des Anciens Combattants des Îles Malouines de La Plata (CECIM) a déposé une action en référé contre l’abrogation de la Loi sur la propriété foncière, demandant une suspension immédiate de l’abrogation à titre de mesure conservatoire.  La mesure conservatoire a d’abord été rejetée, mais la décision a été renversée en appel, qui a accepté la demande présentée ainsi que la mesure associée. Le pouvoir exécutif a déposé un recours extraordinaire, qui a été partiellement accepté et a entraîné la suspension de la décision rendue en appel. Cependant, en raison d’un incident lié à la mesure conservatoire en début de procédure, la Loi sur la propriété foncière reste en vigueur jusqu’à ce que le litige soit résolu, et ce, dans l’attente d’une décision de la Cour Suprême de Justice.

Étant donné que la Cour Suprême n’est soumise à aucun délai procédural pour rendre sa décision, une telle décision pourrait prendre des mois voire des années avant d’être rendue. Cependant, les actes réalisés entre l’entrée en vigueur du décret (29 décembre 2023) et l’octroi de la mesure conservatoire (29 janvier 2024) demeurent valides.

L’Argentine n’est pas le seul pays à restreindre la propriété foncière des étrangers. La législation sur l’acquisition de terres par des étrangers varie considérablement d’un pays à l’autre en fonction des contextes sociaux, culturels et politiques.

• En Amérique latine, le Brésil [10] limite l’acquisition de terres rurales par des étrangers à 25 % de la superficie rurale de chaque municipalité, y compris les sociétés locales contrôlées par des capitaux étrangers. La Bolivie [11] régule l’accumulation des surfaces et interdit aux étrangers d’acquérir des terres appartenant à l’État. Au Venezuela [12], l’État interdit aux étrangers d’acquérir des terres rurales, sauf s’ils créent des sociétés commerciales où le capital vénézuélien est majoritaire. Au Chili [13], au Pérou [14] et en Équateur [15], les restrictions ne s’appliquent qu’aux terres frontalières pour des raisons de sécurité et de souveraineté nationale, tandis qu’au Paraguay [16] et en Uruguay [17], les régulations sont plus flexibles, ce qui a entraîné un grand nombre d’acquisitions par des étrangers, et leurs législateurs cherchent actuellement à promulguer une loi les limitant.
• En Amérique du Nord, le Mexique impose des limitations dans les zones frontalières et côtières [18], tandis qu’aux États-Unis [19], les étrangers doivent enregistrer l’acquisition de terres agricoles de plus de dix acres, laissant aux États la liberté de réguler individuellement leur acquisition.

• En Europe, le Royaume-Uni, l’Espagne, l’Italie, les Pays-Bas, la Suède et l’Allemagne permettent l’acquisition de terres par des étrangers avec peu de restrictions, à condition que ce soit dans un but productif. En Europe centrale et en Europe de l’Est, des États comme la Hongrie, l’Ukraine et la Suisse sont plus restrictifs. Les États scandinaves [20] ont un contrôle gouvernemental strict : l’acquisition doit être réalisée à des fins agricoles et exige la résidence permanente du citoyen étranger.
• En Asie, des pays comme la République Populaire de Chine concentrent la propriété des terres dans l’État et interdisent la propriété privée des terres. La République Islamique d’Iran interdit la propriété de terres agricoles par des étrangers, tandis qu’en Russie, les étrangers ne peuvent investir que par le biais de sociétés créées dans le pays. L’Inde est également très stricte quant à l’achat de terres par des citoyens non-indiens vivant à l’étranger [21].
• En Océanie, l’Australie et la Nouvelle-Zélande n’exigent pas la résidence permanente des étrangers, mais imposent que l’achat soit approuvé par un organisme régulateur qui vérifie que l’investissement soit bénéfique pour le pays et ne nuise pas à sa souveraineté [22].
• En Afrique, la majorité des États stipulent que les terres appartiennent aux gouvernements fédéraux, qui imposent souvent des restrictions strictes pour protéger la souveraineté et éviter la concentration des terres entre des mains étrangères. Dans des pays comme l’Égypte, le Nigéria [23], le Kenya [24], et l’Éthiopie [25], la propriété des terres agricoles par des étrangers est interdite, se limitant à des baux à long terme. Des restrictions existent également dans les zones frontalières ou stratégiques.

En résumé, l’acquisition de terres par des étrangers varie considérablement entre les continents. En Asie et en Afrique, les interdictions prédominent. Le modèle européen est beaucoup plus diversifié, mais dans l’ensemble, il défend les intérêts nationaux sans désavantager les investissements étrangers. En Amérique latine, les restrictions se concentrent principalement sur la défense de la souveraineté nationale et la protection des zones frontalières et stratégiques. Le Brésil, la Bolivie, le Venezuela et l’Argentine (avant l’entrée en vigueur du décret) sont les pays latino-américains qui restreignent le plus l’acquisition de terres, se rapprochant davantage du modèle asiatique et africain.

En examinant les arguments du débat législatif sur la Loi sur la Propriété Foncière et en comparant la situation avec d’autres pays, il est évident que les restrictions sur la possession étrangère reflètent une idéologie. Plus un gouvernement est étatiste, plus il contrôle la propriété foncière et moins il est favorable aux investissements étrangers, sans toutefois en reconnaître les avantages. De nombreux arguments avancés par les législateurs lors du débat parlementaire s’apparentent aux politiques des pays membres des BRICS : une forte intervention de l’État ; un contrôle visant à protéger les intérêts nationaux, notamment en matière d’alimentation et de logement.

Avec le changement de modèle économique/politique présenté par le président Milei, l’Argentine s’éloigne du modèle proposé par les BRICS [26] et s’aligne avec des pays moins restrictifs comme les États-Unis. Les mesures économiques entreprises par l’administration actuelle démontrent l’intention de permettre une acquisition foncière libre et de favoriser les investissements étrangers comme moteur pour le secteur privé.

Il est possible d’envisager un équilibre entre un contrôle étatique approprié et la promotion des investissements étrangers. La clé consiste dans l’exploitation des avantages du capital étranger, tout en protégeant les intérêts nationaux et en évitant que les ressources ne soient exclusivement destinées à la spéculation. Cependant, des politiques comme celles du Brésil, de la Bolivie et du Venezuela peuvent nuire à l’investissement privé, tandis qu’une dérégulation totale, comme cela a été le cas en Uruguay et au Paraguay, peut avoir des effets négatifs sur l’industrie locale. Ainsi, un modèle intermédiaire, dans lequel les investisseurs étrangers peuvent opérer librement, tout en évoluant dans un cadre normatif minimal et simple qui protège la souveraineté nationale, les frontières, les ressources naturelles et les intérêts locaux, pourrait constituer une solution.

[1] Le projet initial du pouvoir exécutif stipulait que seraient considérées comme personnes morales étrangères celles dont 25 % des actions appartiennent à des personnes physiques ou morales étrangères. Article 3.b.1 et 2 du rapport majoritaire du 14 décembre 2011. (https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dip/DEBATES%202023/Ley%2026737%20%20Ley%20de%20Tierras/ODD%209-2011.pdf).

[2] La détermination de cette limite de superficie a été attribuée au Conseil interministériel des terres rurales.

[3] « La terre est une ressource stratégique naturelle rare et non renouvelable, d’une importance stratégique pour le développement humain et social, il est impératif d’adopter une législation protectrice pour empêcher la consolidation de processus qui, laissés à leur propre dynamique, pourraient gravement compromettre le développement, la souveraineté nationale et la titularité du peuple argentin sur ses ressources stratégiques non renouvelables » – Cristina Fernández de Kirchner lors de la présentation du projet de loi.

[4] Parmi les exemples soutenus, on citait « l’investissement de ploutocrates en Patagonie pour élever des moutons », et ailleurs pour « profiter des paysages », arguant qu’en achetant des terres, ils excluent cette possibilité pour les autres habitants de la République Argentine.

[5] Argument avancé par la députée nationale de la province de Cordoba, Nora Esther Bedano, du Parti Justicialiste (PJ).

[6] Le député national de la province de Buenos Aires, Luis Francisco Jorge Cigogna – du Front pour la Victoire (FpV), s’y est opposé, arguant que « …l’article 28 stipule qu’il n’y a pas de droits irrévocablement acquis, et que tout droit garanti par la Constitution ou la loi est susceptible d’être soumis à la réglementation respective ».

[7] Argument avancé par la députée nationale de la ville autonome de Buenos Aires, Elisa Carrió, du bloc Coalición Cívica-ARI (CC-ARI), lors de la présentation de l’avis minoritaire.

[8] Le député national de la province de Corrientes, Lucio Bernardo Aspiazu – du bloc de l’Union Civique Radical (UCR), a donné l’exemple de sa province, Corrientes, qui possède 450 000 hectares de terres forestières et avait obtenu un investissement pour la production de cellulose pour les journaux, ce qui entraînerait un investissement de 2,5 milliards de dollars et l’utilisation de 25 % des terres. Cet investissement serait primordial pour la province, les projections de son effet multiplicateur estimant un chiffre d’affaires brut annuel de 1,4 milliard de dollars.

[9] Le président Milei et son administration ont tenté de promouvoir le secteur privé, mis de côté ces dernières années, par la promulgation du décret d’urgence N° 749/2024 « Régime d’incitation aux grands investissements (RIGI) Loi N° 27.742 » (https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/312707/20240823).

[10] Réglementé par les lois N° 5709 et N° 11.952 conjointement avec la décision du Tribunal suprême fédéral (STF) en 2010.

[11] Article 396 de la Constitution de la Bolivie : I. L’État réglera le marché foncier, en évitant l’accumulation de surfaces supérieures à celles reconnues par la loi, ainsi que leur division en surfaces inférieures à celles établies pour la petite propriété. II. Les étrangers ne pourront en aucun cas acquérir des terres appartenant à l’État.

[12] La Loi sur les terres et le développement agraire du Venezuela (2001).

[13] Décret-loi N° 1.939 (1977) (https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=6778).

[14] Article 71 de la Constitution du Pérou : En ce qui concerne la propriété, les étrangers, qu’ils soient des personnes physiques ou morales, sont dans la même condition que les Péruviens, sans qu’aucune exception ou protection diplomatique ne puisse être invoquée. Cependant, dans un rayon de cinquante kilomètres des frontières, les étrangers ne peuvent acquérir ni posséder de mines, de terres, de forêts, d’eaux, de combustibles ni de ressources énergétiques,  directement ou indirectement, individuellement ou en société, sous peine de perdre ce droit au profit de l’État, sauf en cas de nécessité publique expressément déclarée par décret suprême approuvé par le Conseil des ministres, conformément à la loi.

[15] Articles 20 et 21 de la Loi organique des terres rurales et des territoires ancestraux de l’Équateur (chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.ambiente.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2018/09/Ley-Organica-de-Tierras-Rurales-y-Territorios-Ancestrales.pdf).

[16] https://www.baseis.org.py/tres-de-cada-diez-hectareas-de-tierras-rurales-esta-en-manos-de-extranjeros/.

[17] https://www.sudestada.com.uy/articleId__8de24215-7365-44b7-8cdc-130bcbf17e8c/10893/Detalle-de-Noticia.

[18] Article 27 de la Constitution politique des États-Unis du Mexique.

[19] Aux États-Unis, plus de 40 millions d’acres (3,1 % des terres rurales totales) sont entre les mains d’investisseurs étrangers (https://globalaffairs.org/bluemarble/china-foreign-land-ownership-explainer).

[20] La Norvège est régie par la Loi sur la propriété foncière (https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/The-Land-Act/id269774/) tandis qu’au Danemark, c’est la Loi sur les terres agricoles (https://lex.dk/jordlove).

[21] Selon la « Foreign Exchange Management Act » (FEMA), l’achat de terres par des étrangers est interdit, sauf s’ils héritent de ces terres d’un résident indien.

[22] En Australie, en vertu de la Loi sur les acquisitions et prises de contrôle étrangères (FATA) de 1975, les étrangers souhaitant acquérir des terres rurales doivent obtenir l’approbation du Foreign Investment Review Board (FIRB). En Nouvelle-Zélande, en vertu de la Overseas Investment Act (OIA) de 2005, les étrangers souhaitant acheter des terres rurales doivent obtenir l’approbation du Overseas Investment Office (OIO).

[23] Article 44.3 de la Constitution nationale du Nigéria de 1999 : Sans préjudice des dispositions précédentes de la présente section, la propriété et le contrôle exclusifs de l’ensemble des minéraux, hydrocarbures et gaz naturel, situés en surface ou en sous-sol, sur le territoire nigérian, dans ses eaux territoriales ou sous celles-ci, ainsi que dans la zone économique exclusive du Nigéria, sont conférés au gouvernement fédéral et seront administrés conformément aux modalités établies par l’Assemblée nationale.

[24] Article 65.1 de la Constitution nationale du Kenya de 2010 : Une personne non citoyenne kényane ne peut détenir des terres que par le biais d’un droit de superficie, lequel ne peut excéder quatre-vingt-dix-neuf ans, quelle que soit la modalité d’octroi

[25] Article 40.3 de la Constitution nationale de l’Éthiopie : Droit de propriété. Le droit de propriété des terres rurales et urbaines, ainsi que de toutes les ressources naturelles, appartient exclusivement à l’État et aux peuples d’Éthiopie.  La terre constitue la propriété commune des Nations, Nationalités et Peuples d’Éthiopie et ne peut faire l’objet ni de vente, ni d’aucune autre forme de transaction.

[26] Le Brésil est membre des BRICS, aux côtés de la Russie, de l’Inde, de la Chine, de l’Éthiopie, de l’Égypte et des Émirats Arabes Unis, tandis que la Bolivie, Cuba et le Nigéria sont associés. Tous ces pays appliquent des réglementations strictes en matière d’acquisition de terres. L’Afrique du Sud est le seul membre à ne pas avoir de réglementations excessives, exigeant seulement un enregistrement au Deeds Registry (https://www.deeds.gov.za/) et le gouvernement peut bloquer un achat si la propriété est jugée stratégique.