Ley de Tierras: ¿Baluarte de la Soberanía o Estorbo del Desarrollo?

La Ley de Tierras, sancionada en 2011, limitó la adquisición de tierras rurales por parte de extranjeros con el objetivo de proteger la soberanía nacional. Su derogación por el gobierno de Javier Milei reactivó un debate central: ¿estas restricciones defienden los intereses del país o frenan su desarrollo económico? Esta nota repasa el origen de la ley, su impacto, y cómo se compara con regulaciones similares en el mundo.

El 22 de diciembre de 2011 el Congreso de la Nación Argentina sancionó la Ley N° 26.737 sobre el Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales. Conocida coloquialmente como la “Ley de Tierras”, la normativa restringió la adquisición y tenencia de tierras rurales en el país a personas físicas y jurídicas extranjeras. Las restricciones más relevantes fueron:

• A nivel provincial, municipal o de otras divisiones administrativas, la tenencia de los extranjeros de tierra rural no podía ser superior al 15%.
•  De dicho 15%, ninguna nacionalidad específica podía exceder el 30% [1].
• Un extranjero no podía ser titular de más de 1.000 hectáreas o su equivalente, según lo determine el gobierno.
• Los extranjeros no podían ser titulares de tierras en zonas costeras, fronterizas o cercanas a grandes cuerpos de agua (incluso aguas subterráneas).

Los principales argumentos esgrimidos por el Gobierno sobre la necesidad de la Ley de Tierras surgen de su debate en el Congreso y se resumen a continuación:

• La tierra es un recurso estratégico natural escaso y no renovable, imprescindible para el desarrollo humano y social.
• Necesidad de limitar el proceso de apropiación por parte de capitales especulativos de importantes superficies de tierra en distintos países del mundo, incluyendo a la Argentina.
• La tenencia extranjera obstaculizaba la construcción de viviendas a precios accesibles para los argentinos.

Por otro lado, dentro de ese debate parlamentario, las objeciones principales a la Ley de Tierras fueron:

• Violación del principio constitucional de igualdad ante la ley, en particular, el artículo 20, que habla de “derechohabientes” y no de ciudadanos.
• La prohibición para los extranjeros no implicaría una solución a las problemáticas que la ley buscaba corregir (seguridad alimenticia, resguardo de soberanía, mantener precios a niveles accesibles) y dicha prohibición solo serviría para alimentar intereses xenófobos.
• En países con similares ordenamientos de tierras, eran los mismos gobiernos quienes decidían si las inversiones les eran convenientes o no, sin establecer un límite a la inversión.

Inmediatamente tras asumir la presidencia, el presidente Javier Milei emitió el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 70/2023, derogando o modificando más de 300 leyes con el fin de desregular la economía, particularmente en el sector privado.

Dicho DNU derogó la Ley de Tierras en su totalidad, eliminando por lo tanto las restricciones para la adquisición de tierras rurales por parte de extranjeros a partir del 29 de diciembre de 2023. La medida se justificó en la necesidad y urgencia de cambiar drásticamente ciertas políticas de estado. Según la administración Milei, la inversión extranjera impulsa el ingreso de capital, infraestructura y tecnología al país.

Luego de la entrada en vigencia del DNU, el Centro de Excombatientes Islas Malvinas La Plata (CECIM), presentó una acción de amparo contra la derogación de la Ley de Tierras, con un pedido de suspensión inmediata de la derogación como medida cautelar. La cautelar fue inicialmente rechazada, pero en segunda instancia se hizo lugar a la medida en conjunto con el presentado.

El Poder Ejecutivo presentó un recurso extraordinario, que fue concedido parcialmente y suspendió la resolución de segunda instancia. A pesar de ello, debido a un incidente iniciado contra la medida cautelar al principio del expediente, la Ley de Tierras sigue vigente hasta que se resuelva el litigio, el cual, hasta la fecha, está a la espera de resolución por parte de la Corte Suprema de Justicia.

Toda vez que la Corte Suprema no tiene plazo procesal para resolver, una decisión sobre el tema puede demorar meses o años. Sin embargo, mantienen su validez los actos celebrados entre la entrada en vigencia del DNU (29 de diciembre de 2023) y el otorgamiento de la medida cautelar (29 de enero de 2024).

La Argentina no es el único país en restringir la tenencia extranjera de territorio. La legislación sobre la adquisición de tierras por extranjeros varía significativamente en cada país según los contextos sociales, culturales y políticos.

• En Latinoamérica, Brasil limita la adquisición de tierras rurales por extranjeros a un 25% del área rural de cada municipio incluyendo sociedades locales controladas por capital extranjero. Bolivia regula la acumulación de superficies y prohíbe que los extranjeros adquieran tierras que pertenezcan al Estado. En Venezuela, el Estado prohíbe a los extranjeros adquirir tierras rurales, salvo que se constituyan sociedades comerciales donde el capital venezolano sea mayoritario. En Chile, Perú y Ecuador, las restricciones solo se aplican a tierras fronterizas por razones de seguridad y soberanía nacional, mientras que Paraguay y Uruguay tienen regulaciones más laxas, lo cual ha llevado a un alto grado de adquisición por parte de extranjeros y actualmente sus legisladores intentan promulgar una ley que los limite.
• En Norteamérica, México impone limitaciones en zonas fronterizas y costeras, mientras que Estados Unidos obliga a los extranjeros a registrar la adquisición de tierras agrícolas mayores a diez acres, dando libertad a los Estados para regular individualmente su adquisición.

• En Europa, países como el Reino Unido, España, Italia, Países Bajos, Suecia y Alemania permiten la adquisición de tierras por extranjeros con pocas restricciones, asegurando los fines productivos. En Europa Central y del Este, estados como, Hungría, Ucrania y Suiza son más restrictivos. Por su lado, los Estados escandinavos, tienen un control gubernamental riguroso: la adquisición debe ser con fines agrícolas y exigen la residencia permanente del ciudadano extranjero.
• En Asia, los países que concentran la titularidad en el Estado, como la República Popular de China, prohíben la propiedad privada de tierras. La República Islámica de Irán prohíbe la propiedad de tierras agrícolas por parte de extranjeros, mientras que, en Rusia, los extranjeros solo pueden invertir a través de sociedades corporativas creadas en el país. La India también es sumamente estricta con la compra de Tierras por parte de ciudadanos no-indios que no vivan en el país.
• En Oceanía, Australia y Nueva Zelanda, no exigen la residencia permanente de los extranjeros, pero si establecen la necesidad de que la compra sea aprobada por un organismo regulador que verifique que la inversión sea beneficiosa para el país y no perjudique su soberanía.
• En África, la mayoría de los Estados establecen que las tierras pertenecen a los gobiernos federales, los cuales suelen imponer restricciones severas para proteger la soberanía y evitar la concentración de tierras en manos extranjeras. En países como Egipto, Nigeria, Kenia, y Etiopía, la propiedad de tierras agrícolas por parte de extranjeros está prohibida, limitándose a arrendamientos a largo plazo. Asimismo, suelen existir restricciones en zonas fronterizas o estratégicas.

En resumen, la adquisición de tierras por extranjeros varía mucho entre continentes. En Asia y África, predominan las prohibiciones. El modelo europeo es mucho más diverso, pero en rasgos generales defiende los intereses nacionales sin desfavorecer la inversión extranjera. En Latinoamérica, las restricciones se enfocan principalmente en la defensa de la soberanía nacional y la protección de zonas limítrofes y restringidas. Brasil, Bolivia, Venezuela y Argentina (previo a la vigencia del DNU) son los países latinoamericanos que más restringen la cantidad de adquisición de tierras, asimilándose más al modelo asiático y africano.

Al examinar los argumentos del debate legislativo sobre la Ley de Tierras y examinar la situación en otros países, es evidente que las restricciones a la tenencia extranjera tienden a reflejar una ideología. Cuanto más estatista el gobierno, más control ejerce sobre la titularidad de las tierras y menos motivado está por la inversión extranjera, sin reconocer sus beneficios. Muchos de los argumentos utilizados por los legisladores en el debate parlamentario se aproximan a las políticas de los países miembros del BRICS: una fuerte intervención estatal; un control en favor de proteger los intereses nacionales, la alimentación, y la vivienda.

Con el cambio del modelo económico/político que presenta el presidente Milei, la Argentina se alejó del modelo que propone el BRICS y se ha alineado con países menos restrictivos como Estados Unidos. Las medidas económicas llevadas a cabo por la actual administración demuestran la intención de permitir la libre adquisición de tierras y fomentar la inversión extranjera como impulso para el sector privado.

Es posible considerar un equilibrio entre un control estatal adecuado y el fomento de inversión extranjera. La clave está en aprovechar las ventajas del capital extranjero, mientras se aseguran los intereses nacionales y se evita que los recursos se destinen exclusivamente a la especulación. No obstante, políticas como las de Brasil, Bolivia y Venezuela pueden perjudicar la inversión privada, mientras que una liberación total regulatoria, como ocurrió en Uruguay y Paraguay, puede afectar negativamente a la industria local. Por ello, un modelo intermedio, donde los inversores extranjeros puedan operar libremente, pero dentro de un marco de regulación mínimo y simple que proteja la soberanía nacional, las fronteras, los recursos naturales y los intereses ocales, podría ser la solución.

[1] El proyecto original del Poder Ejecutivo establecía que serían consideradas personas jurídicas extranjeras, aquellas que tuvieran una tenencia accionaria del 25% perteneciente a personas físicas o jurídicas extranjeras.  Artículo 3.b.1 y 2 de Dictamen de Mayoría del día 14 de diciembre de 2011. (https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dip/DEBATES%202023/Ley%2026737%20%20Ley%20de%20Tierras/ODD%209-2011.pdf).