Ley de Tierras: ¿Baluarte de la Soberanía o Estorbo del Desarrollo?

La Ley de Tierras, sancionada en 2011, limitó la adquisición de tierras rurales por parte de extranjeros con el objetivo de proteger la soberanía nacional. Su derogación por el gobierno de Javier Milei reactivó un debate central: ¿estas restricciones defienden los intereses del país o frenan su desarrollo económico? Esta nota repasa el origen de la ley, su impacto, y cómo se compara con regulaciones similares en el mundo.

El 22 de diciembre de 2011 el Congreso de la Nación Argentina sancionó la Ley N° 26.737 sobre el Régimen de Protección al Dominio Nacional sobre la Propiedad, Posesión o Tenencia de las Tierras Rurales. Conocida coloquialmente como la “Ley de Tierras”, la normativa restringió la adquisición y tenencia de tierras rurales en el país a personas físicas y jurídicas extranjeras. Las restricciones más relevantes fueron:

• A nivel provincial, municipal o de otras divisiones administrativas, la tenencia de los extranjeros de tierra rural no podía ser superior al 15%.
•  De dicho 15%, ninguna nacionalidad específica podía exceder el 30% [1].
• Un extranjero no podía ser titular de más de 1.000 hectáreas o su equivalente, según lo determine el gobierno [2].
• Los extranjeros no podían ser titulares de tierras en zonas costeras, fronterizas o cercanas a grandes cuerpos de agua (incluso aguas subterráneas).

Los principales argumentos esgrimidos por el Gobierno sobre la necesidad de la Ley de Tierras surgen de su debate en el Congreso y se resumen a continuación:

• La tierra es un recurso estratégico natural escaso y no renovable, imprescindible para el desarrollo humano y social [3].
• Necesidad de limitar el proceso de apropiación por parte de capitales especulativos de importantes superficies de tierra en distintos países del mundo, incluyendo a la Argentina [4].
• La tenencia extranjera obstaculizaba la construcción de viviendas a precios accesibles para los argentinos [5].

Por otro lado, dentro de ese debate parlamentario, las objeciones principales a la Ley de Tierras fueron:

• Violación del principio constitucional de igualdad ante la ley, en particular, el artículo 20, que habla de “derechohabientes” y no de ciudadanos [6].
• La prohibición para los extranjeros no implicaría una solución a las problemáticas que la ley buscaba corregir (seguridad alimenticia, resguardo de soberanía, mantener precios a niveles accesibles) y dicha prohibición solo serviría para alimentar intereses xenófobos [7].
• En países con similares ordenamientos de tierras, eran los mismos gobiernos quienes decidían si las inversiones les eran convenientes o no, sin establecer un límite a la inversión [8].

Inmediatamente tras asumir la presidencia, el presidente Javier Milei emitió el Decreto de Necesidad y Urgencia N° 70/2023, derogando o modificando más de 300 leyes con el fin de desregular la economía, particularmente en el sector privado.

Dicho DNU derogó la Ley de Tierras en su totalidad, eliminando por lo tanto las restricciones para la adquisición de tierras rurales por parte de extranjeros a partir del 29 de diciembre de 2023. La medida se justificó en la necesidad y urgencia de cambiar drásticamente ciertas políticas de estado. Según la administración Milei, la inversión extranjera impulsa el ingreso de capital, infraestructura y tecnología al país [9].

Luego de la entrada en vigencia del DNU, el Centro de Excombatientes Islas Malvinas La Plata (CECIM), presentó una acción de amparo contra la derogación de la Ley de Tierras, con un pedido de suspensión inmediata de la derogación como medida cautelar. La cautelar fue inicialmente rechazada, pero en segunda instancia se hizo lugar a la medida en conjunto con el presentado.

El Poder Ejecutivo presentó un recurso extraordinario, que fue concedido parcialmente y suspendió la resolución de segunda instancia. A pesar de ello, debido a un incidente iniciado contra la medida cautelar al principio del expediente, la Ley de Tierras sigue vigente hasta que se resuelva el litigio, el cual, hasta la fecha, está a la espera de resolución por parte de la Corte Suprema de Justicia.

Toda vez que la Corte Suprema no tiene plazo procesal para resolver, una decisión sobre el tema puede demorar meses o años. Sin embargo, mantienen su validez los actos celebrados entre la entrada en vigencia del DNU (29 de diciembre de 2023) y el otorgamiento de la medida cautelar (29 de enero de 2024).

La Argentina no es el único país en restringir la tenencia extranjera de territorio. La legislación sobre la adquisición de tierras por extranjeros varía significativamente en cada país según los contextos sociales, culturales y políticos.

• En Latinoamérica, Brasil [10] limita la adquisición de tierras rurales por extranjeros a un 25% del área rural de cada municipio incluyendo sociedades locales controladas por capital extranjero. Bolivia [11] regula la acumulación de superficies y prohíbe que los extranjeros adquieran tierras que pertenezcan al Estado. En Venezuela [12], el Estado prohíbe a los extranjeros adquirir tierras rurales, salvo que se constituyan sociedades comerciales donde el capital venezolano sea mayoritario. En Chile [13], Perú [14] y Ecuador [15], las restricciones solo se aplican a tierras fronterizas por razones de seguridad y soberanía nacional, mientras que Paraguay [16] y Uruguay [17] tienen regulaciones más laxas, lo cual ha llevado a un alto grado de adquisición por parte de extranjeros y actualmente sus legisladores intentan promulgar una ley que los limite.
• En Norteamérica, México impone limitaciones en zonas fronterizas y costeras [18], mientras que Estados Unidos [19] obliga a los extranjeros a registrar la adquisición de tierras agrícolas mayores a diez acres, dando libertad a los Estados para regular individualmente su adquisición.

• En Europa, países como el Reino Unido, España, Italia, Países Bajos, Suecia y Alemania permiten la adquisición de tierras por extranjeros con pocas restricciones, asegurando los fines productivos. En Europa Central y del Este, estados como, Hungría, Ucrania y Suiza son más restrictivos. Por su lado, los Estados escandinavos [20], tienen un control gubernamental riguroso: la adquisición debe ser con fines agrícolas y exigen la residencia permanente del ciudadano extranjero.
• En Asia, los países que concentran la titularidad en el Estado, como la República Popular de China, prohíben la propiedad privada de tierras. La República Islámica de Irán prohíbe la propiedad de tierras agrícolas por parte de extranjeros, mientras que, en Rusia, los extranjeros solo pueden invertir a través de sociedades corporativas creadas en el país. La India también es sumamente estricta con la compra de Tierras por parte de ciudadanos no-indios que no vivan en el país [21].
• En Oceanía, Australia y Nueva Zelanda, no exigen la residencia permanente de los extranjeros, pero si establecen la necesidad de que la compra sea aprobada por un organismo regulador que verifique que la inversión sea beneficiosa para el país y no perjudique su soberanía [22].
• En África, la mayoría de los Estados establecen que las tierras pertenecen a los gobiernos federales, los cuales suelen imponer restricciones severas para proteger la soberanía y evitar la concentración de tierras en manos extranjeras. En países como Egipto, Nigeria [23], Kenia [24], y Etiopía [25], la propiedad de tierras agrícolas por parte de extranjeros está prohibida, limitándose a arrendamientos a largo plazo. Asimismo, suelen existir restricciones en zonas fronterizas o estratégicas.

En resumen, la adquisición de tierras por extranjeros varía mucho entre continentes. En Asia y África, predominan las prohibiciones. El modelo europeo es mucho más diverso, pero en rasgos generales defiende los intereses nacionales sin desfavorecer la inversión extranjera. En Latinoamérica, las restricciones se enfocan principalmente en la defensa de la soberanía nacional y la protección de zonas limítrofes y restringidas. Brasil, Bolivia, Venezuela y Argentina (previo a la vigencia del DNU) son los países latinoamericanos que más restringen la cantidad de adquisición de tierras, asimilándose más al modelo asiático y africano.

Al examinar los argumentos del debate legislativo sobre la Ley de Tierras y examinar la situación en otros países, es evidente que las restricciones a la tenencia extranjera tienden a reflejar una ideología. Cuanto más estatista el gobierno, más control ejerce sobre la titularidad de las tierras y menos motivado está por la inversión extranjera, sin reconocer sus beneficios. Muchos de los argumentos utilizados por los legisladores en el debate parlamentario se aproximan a las políticas de los países miembros del BRICS: una fuerte intervención estatal; un control en favor de proteger los intereses nacionales, la alimentación, y la vivienda.

Con el cambio del modelo económico/político que presenta el presidente Milei, la Argentina se alejó del modelo que propone el BRICS [26] y se ha alineado con países menos restrictivos como Estados Unidos. Las medidas económicas llevadas a cabo por la actual administración demuestran la intención de permitir la libre adquisición de tierras y fomentar la inversión extranjera como impulso para el sector privado.

Es posible considerar un equilibrio entre un control estatal adecuado y el fomento de inversión extranjera. La clave está en aprovechar las ventajas del capital extranjero, mientras se aseguran los intereses nacionales y se evita que los recursos se destinen exclusivamente a la especulación. No obstante, políticas como las de Brasil, Bolivia y Venezuela pueden perjudicar la inversión privada, mientras que una liberación total regulatoria, como ocurrió en Uruguay y Paraguay, puede afectar negativamente a la industria local. Por ello, un modelo intermedio, donde los inversores extranjeros puedan operar libremente, pero dentro de un marco de regulación mínimo y simple que proteja la soberanía nacional, las fronteras, los recursos naturales y los intereses ocales, podría ser la solución.

[1] El proyecto original del Poder Ejecutivo establecía que serían consideradas personas jurídicas extranjeras, aquellas que tuvieran una tenencia accionaria del 25% perteneciente a personas físicas o jurídicas extranjeras.  Artículo 3.b.1 y 2 de Dictamen de Mayoría del día 14 de diciembre de 2011. (https://www4.hcdn.gob.ar/dependencias/dip/DEBATES%202023/Ley%2026737%20%20Ley%20de%20Tierras/ODD%209-2011.pdf).

[2] Se adjudicó la determinación de este límite de superficie al Consejo Interministerial de Tierras Rurales.

[3] “La tierra es un recurso estratégico natural escaso y no renovable, de significación estratégica para el desarrollo humano y social, se impone dictar una legislación tuitiva, para impedir la consolidación de procesos que, de ser librados a su propia dinámica, podrían comprometer gravemente el desarrollo, la soberanía nacional y la titularidad del pueblo argentino sobre sus recursos estratégicos no renovables” Cristina Fernández de Kirchner durante la exposición de motivos del Proyecto de Ley.

[4] Algunos ejemplos que sostuvieron fueron el de la “inversión de plutócratas en la Patagonia para criar ovejas”, y en otros lugares para “disponer del disfrute de paisajes”, argumentando que al comprar la tierra excluyen de esa posibilidad a los demás habitantes de la República Argentina.

[5] Argumento esgrimido por la diputada nacional por la provincia de Cordoba, Nora Esther Bedano, bloque del Partido Justicialista (PJ).

[6] El Diputado Nacional por la Provincia de Buenos Aires, Luis Francisco Jorge Cigogna- bloque del Frente para la Victoria (FpV), se opuso argumentando que “…el artículo 28 establece que no hay derechos irrevocablemente adquiridos, y todo derecho consagrado en la Constitución o en la ley es susceptible de ser sometido a la reglamentación respectiva».

[7] Argumento esgrimido por la Diputada Nacional por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Elisa Carrió, del bloque Coalición Cívica-ARI (CC-ARI), durante la presentación del dictamen de minoría.

[8] El diputado nacional por la provincia de Corrientes, Lucio Bernardo Aspiazu- del bloque Unión Cívica Radical (UCR), dio el ejemplo de su provincia, Corrientes, la cual tiene 450.000 hectáreas forestales y habían logrado una inversión sobre la producción de pasta celulosa para diarios, lo cual implicaría una inversión de 2.500 millones de dólares y el 25% del uso de tierra. Por lo tanto, dicha inversión sería primordial para la provincia, dado que las proyecciones del efecto multiplicador de esta inversión presuponían una facturación bruta de 1.400 millones de dólares por año.

[9] El presidente Milei y su administración ha intentado impulsar el sector privado, relegado en los últimos años, mediante la promulgación del Actual Decreto de Necesidad y Urgencia N° 749/2024 “Régimen de Incentivo para las grandes Inversiones (RIGI) Ley N° 27.742 (https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/312707/20240823).

[10] Regulado por las Leyes N° 5709 y N° 11.952 en conjunto con el fallo del Tribunal Supremo Federal (STF) en 2010.

[11] Artículo 396 de la Constitución de Bolivia: I. El Estado regulará el mercado de tierras, evitando la acumulación en superficies mayores a las reconocidas por la ley, así como su división en superficies menores a la establecida para la pequeña propiedad. II. Las extranjeras y los extranjeros bajo ningún título podrán adquirir tierras del Estado.

[12] La Ley de Tierras y Desarrollo Agrario de Venezuela (2001).

[13] Decreto Ley N° 1.939 (1977) (https://www.bcn.cl/leychile/navegar?idNorma=6778).

[14] Artículo 71 de la Constitución de Perú: En cuanto a la propiedad, los extranjeros, sean personas naturales o jurídicas, están en la misma condición que los peruanos, sin que, en caso alguno, puedan invocar excepción ni protección diplomática. Sin embargo, dentro de cincuenta kilómetros de las fronteras, los extranjeros no pueden adquirir ni poseer por título alguno, minas, tierras, bosques, aguas, combustibles ni fuentes de energía, directa ni indirectamente, individualmente ni en sociedad, bajo pena de perder, en beneficio del Estado, el derecho así adquirido. Se exceptúa el caso de necesidad pública expresamente declarada por decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros conforme a ley.

[15] Articulo 20 y 21 de la LEY ORGANICA DE TIERRAS RURALES Y TERRITORIOS ANCESTRALES de Ecuador (chrome-extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.ambiente.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2018/09/Ley-Organica-de-Tierras-Rurales-y-Territorios-Ancestrales.pdf).

[16] https://www.baseis.org.py/tres-de-cada-diez-hectareas-de-tierras-rurales-esta-en-manos-de-extranjeros/.

[17] https://www.sudestada.com.uy/articleId__8de24215-7365-44b7-8cdc-130bcbf17e8c/10893/Detalle-de-Noticia.

[18] Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Mexicanos.

[19] En Estados Unidos, actualmente, más de 40 millones de acres (3.1% de las Tierras rurales totales) se encuentran en manos de inversionistas extranjeros (https://globalaffairs.org/bluemarble/china-foreign-land-ownership-explainer).

[20] Noruega está regulada por la Land Act (https://www.regjeringen.no/en/dokumenter/The-Land-Act/id269774/) mientras que en Dinamarca rige la Ley de Tierras agrícolas (https://lex.dk/jordlove).

[21] Según la “Foreign Exchage Managemnt Act” (FEMA), está prohibida la compra de tierras por parte de extranjeros, salvo que hereden dichas Tierras de parte de un residente en India.

[22] En Australia bajo la Ley Foreign Acquisitions and Takeovers Act (FATA) de 1975, los extranjeros que deseen adquirir tierras rurales en Australia deben obtener la aprobación del Foreign Investment Review Board (FIRB). Por otro lado, en Nueva Zelanda bajo la Overseas Investment Act (OIA) de 2005, los extranjeros que deseen comprar tierras rurales en Nueva Zelanda deben obtener aprobación del Overseas Investment Office (OIO).

[23] Artículo 44.3 de la Constitución Nacional de Nigeria 1999: Sin perjuicio de las normas previas de esta sección, la totalidad de la propiedad y el control de todos los minerales, hidrocarburos y gas natural, en superficie o bajo tierra, en Nigeria o en sus aguas territoriales o bajo ellas, y en la zona económica exclusiva de Nigeria, le es conferida al Gobierno de la Federación y será gestionada de la forma establecida por la Asamblea Nacional.

[24] Artículo 65.1 de la Constitución Nacional de Kenia 2010: Una persona que no sea nacional keniata puede poseer tierras solo mediante un derecho de superficie y ese derecho no podrá exceder los noventa y nueve años, con independencia de la manera en que se conceda.

[25] Artículo 40.3 de la Constitución Nacional de Etiopía: Derecho de propiedad. El derecho a la propiedad de la tierra rural y urbana, así como de todos los recursos naturales, corresponde exclusivamente al Estado y a los pueblos de Etiopía. La tierra es propiedad común de las Naciones, Nacionalidades y Pueblos de Etiopía y no estará sujeta a venta ni a otros medios de intercambio.

[26] Brasil es miembro del BRICS, junto con Rusia, India, China, Etiopía, Egipto y Emiratos Árabes, mientras que Bolivia, Cuba y Nigeria son asociados. Todos estos países tienen altas regulaciones en la adquisición de tierras. Sudáfrica es el único estado miembro que no tiene excesivas regulaciones ni restricciones, exigiendo una registración en el Deeds Registry (https://www.deeds.gov.za/) y el gobierno puede frenar una compra si considera que la propiedad es estratégica.